Het POB vergunningenstelsel wordt systematisch uitgehold door niet te erkennen dat vergunde bedrijven een duidelijke rol spelen in het veilig houden van Nederland en hen daarbij te faciliteren onder andere bij de toegang tot informatie uit het UBO-register en het kadaster. De voorzieningenrechter in Amsterdam heeft op 4 juni 2024 evenwel een eerste uitspraak gedaan waarin wellicht het tij gekeerd wordt, schrijft Ludo Block.

Voor het verrichten van particuliere recherchewerkzaamheden ten behoeve van een opdrachtgever is in Nederland, net als in vele andere landen, een vergunning benodigd. Deze vergunning, de zogenoemde POB (Particulier Onderzoeksbureau) vergunning, wordt afgegeven door het Ministerie van Justitie en Veiligheid nadat een toetsing van de integriteit en bekwaamheid van de (beoogd) leidinggevende van het bureau heeft plaatsgevonden. Na verlening van de vergunning wordt het bureau opgenomen in het register van vergunde bedrijven.
Medewerkers die de werkzaamheden gaan verrichten, worden vervolgens elk nog door de politie op integriteit gescreend. Bij de uitvoering van de recherchewerkzaamheden moet een privacy-gedragscode in acht worden genomen en toezicht op de werkzaamheden vindt plaats door de Dienst Justis van het ministerie en door de politie. Uit jurisprudentie in de afgelopen jaren blijkt dat een enkele maal de rechtmatigheid van de werkzaamheden van onderzoekbureaus door de rechter getoetst werd, waarbij evenwel geen of nauwelijks onrechtmatigheden werden geconstateerd.

Toegang tot relevante informatie
Ondanks dat het stelsel goed lijkt te werken, staat het onder druk. De functie die particuliere onderzoeksbureaus in het maatschappelijke verkeer hebben, lijkt niet te worden erkend, ondanks de waarborgen die het stelsel van vergunningen, de gedragscode en het toezicht met zich meebrengen. Dat niet erkennen blijkt onder meer uit het niet geven van toegang tot het UBO-register en tot het kadaster, terwijl ongereguleerde beroepsgroepen zoals journalisten of makelaars daar wel toegang toe krijgen. Op 4 juni 2024 vernietigde de voorzieningenrechter in Amsterdam het besluit van het kadaster om geen toegang te geven aan een onderzoeksbureau tot het zoeken op naam.
Particuliere onderzoeksbureaus spelen een belangrijke rol in zowel het voorkomen als ontrafelen van (financiële) criminaliteit. Zij zijn voor ondernemingen vaak de enige optie om hetzij voorafgaand aan het aangaan van zakelijke relatie achtergrondonderzoek te laten uitvoeren, of wanneer een onderneming geconfronteerd wordt met fraude om het (interne) fraudeonderzoek te laten uitvoeren. Hoewel bij (interne) fraude uiteraard altijd (ook) aangifte gedaan kan worden, krijgen dergelijke aangiftes weinig prioriteit bij de opsporingsdiensten en justitie. Als een aangifte al in behandeling wordt genomen, duurt het onderzoek lang en wordt in een groot aantal gevallen niet tot vervolging overgegaan. Het idee daarachter is dat deze groep van slachtoffers prima in staat is om hun zaken via de civiele weg zelf te regelen. Vanuit een noodzakelijke prioriteitstelling in de opsporingscapaciteit is die redenatie prima te begrijpen, maar in het maatschappelijk belang moeten ondernemingen dan wel een redelijk alternatief hebben.

AVG
Daarnaast is steeds vaker sprake van gespecialiseerde onderzoeksbureaus die Wwft-plichtige instellingen ondersteunen bij het uitvoeren van hun wettelijke taak. Door de complexiteit van vennootschappelijke, fiscale en financiële constructies, alsook de complexe wet- en regelgeving zijn die Wwft-plichtige instellingen zelf vaak niet meer in staat om het onderzoek uit te voeren. Nu deze gespecialiseerde bureaus de toegang tot het UBO-register en het kadaster is ontzegd, kunnen zij deze ondersteuning moeilijker geven. Ook daar ligt een maatschappelijk belang.
Dat maatschappelijke belang betekent wel dat particuliere onderzoekbureaus voldoende toegang tot informatie hebben. Dat laatste wordt als gevolg van de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG) – of beter gezegd een voor discussie vatbare uitleg van de AVG – steeds lastiger.
Zo is na een uitspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie de toegang tot de UBO-registers rauwelijks afgesloten. Dit terwijl die uitspraak overigens verschillend gelezen kan worden – zoals ook Transparency International constateert – waarbij de uitspraak ruimte biedt voor inzage bij een gerechtvaardigd belang, waarvan, zeker in het geval van een fraudeonderzoek, zonder twijfel sprake is. In het nieuwe wetsvoorstel dat de toegang tot het Nederlandse UBO-register moet regelen wordt naast partijen die op basis van een wettelijke taak toegang moeten krijgen, ook gesproken over toegang voor partijen met een ‘legitiem belang’. Echter, hoewel dit nog niet geheel is uitgewerkt, wordt in de MvT (pdf) bij het voorstel wel gesproken over (onderzoeks)journalisten, maar niet over vergunde particuliere recherchebureaus die een legitiem belang zouden hebben bij toegang tot UBO-informatie.

Risico op misbruik
Vergelijkbaar is sinds november 2023 ook het zoeken op naam in het kadaster rauwelijks beperkt en is dit alleen nog mogelijk voor een aangewezen groep beroepsbeoefenaren. De achtergrond van de beperking van het zoeken op naam in het kadaster is ingegeven door het risico op misbruik naar aanleiding van een item bij RTL nieuws. Diverse deskundigen duikelden over elkaar heen om deze ‘grove’ schending van privacy te duiden, waarbij met geen woord gerept werd over het belang van transparantie in een complexe maatschappij.
In dit geval is sprake van een beslissing van het Kadaster vooruitlopend op door de minister aangekondigde wetgeving (pdf) waarbij het Kadaster zelf heeft besloten dat niet-gereguleerde beroepsgroepen als journalisten en makelaars wel toegang krijgen, maar vergunde particuliere onderzoeksbureaus niet. Een aanpassing van het Kadasterbesluit dat de wettelijke basis voor het (onthouden van) toegang tot kadasterinformatie vormt, heeft nog niet plaatsgevonden. Er circuleert in Den Haag wel een concept, maar de internetconsultatie, die in november werd aangekondigd voor begin 2024, heeft nog niet plaatsgevonden.

Gerechtvaardigd belang
Zowel ten aanzien van het UBO-register, als bij het kadaster, is het gerechtvaardigde belang dat particuliere onderzoeksbureaus (lees: het rechtsbelang van hun client) niet onderkend bij het bepalen wie wel of geen toegang krijgt. Dit terwijl aan journalisten wel toegang wordt (of zal worden) verleend.
Nu is het een goede zaak dat journalisten toegang krijgen gelet op de maatschappelijke taak die (onderzoeks)-journalistiek heeft. Echter afgezet tegen het niet verlenen van die toegang voor vergunde particuliere recherchebureaus is het vreemd. Immers, ‘journalist’ is geen beschermd beroep of beschermde titel, iedereen kan zich journalist noemen, terwijl voor het voeren van een particulier onderzoeksbureau een stelsel van vergunningen, gedragscode en toezicht is opgetuigd. De Gedragscode particuliere recherchebureaus gaat zelfs primair uit van de grondslag ‘gerechtvaardigd belang’ bij het verwerken van persoonsgegevens door onderzoeksbureaus.
Degene die nu denkt, ‘ja maar particuliere onderzoeksbureaus hebben vooral een commercieel belang en journalisten zijn toch de waakhonden van de democratie‘, moet zich eens afvragen hoe een journalist zijn of haar huur of hypotheek betaalt. Ook journalisten hebben uiteindelijk gewoon een commercieel belang, en maar zeer weinigen voeren hun functie als ‘waakhond van de democratie’ volstrekt ideëel uit.

Tenslotte, een procedure!
Maar hoe kan het Kadaster, dat een ZBO is, een besluit tot beperking kon nemen op basis van nog niet bestaande regelgeving? Die vraag was inzet van een beroepsprocedure die op 28 mei 2024 diende voor de bestuursrechter in Amsterdam aangespannen door een vergund particulier recherchebureau. Lang verhaal kort: de rechter maakte op 4 juni 2024 korte metten met het besluit:

Belangrijker is dat het ook de voorzieningenrechter niet is ontgaan dat naast een formele fout van het Kadaster om de toegang zonder wettelijke grondslag te ontzeggen, ook materieel sprake is van een vreemde situatie. Zij overweegt ten slotte dan ook:

Nu hopen dat de Minister en het Kadaster de handschoen oppakken.

Auteur: Ludo Block