De gevolgen van ongevallen bij bedrijven met grote hoeveelheden gevaarlijke chemische stoffen kunnen gigantisch zijn. Dat concludeert Ellen Wiering in het onderzoek ‘Toezicht, regelovertreding en handhaving in aanloop naar ongevallen bij Brzo-bedrijven’.

Ellen Wiering, Wim Huisman, Arjan Blokland en Marieke Kluin onderzochten toezicht, regelovertreding en handhaving in de aanloop naar acht veiligheidsincidenten. Daarbij ging het om de relaties tussen incidenten, naleving en toezicht in de chemische industrie.
Bedrijven die met grote hoeveelheden gevaarlijke stoffen werken worden over het algemeen jaarlijks geïnspecteerd op basis van het Besluit risico’s zware ongevallen (Brzo). Desondanks komen dergelijke incidenten regelmatig voor. In de nasleep van ongevallen bij Brzo-bedrijven kan het handelen van de toezichthouders dan onder een vergrootglas komen te liggen.

Grijs gebied
Bij de acht onderzochte incidenten was soms, maar niet altijd overtreding van de regels de oorzaak. Waar dat wel het geval was, ging het meestal om artikel 5 van het Brzo 2015. Dat gaat over de zorgplicht en bepaalt dat Brzo-bedrijven alle maatregelen moeten nemen die nodig zijn om zware ongevallen te voorkomen en de gevolgen daarvan voor de menselijke gezondheid en het milieu te beperken.
Deze vorm van zogenaamde ‘doelregelgeving’ houdt een inspanningsverplichting in. Dit betekent dat de vraag of er al dan niet sprake is van naleving moet worden vastgesteld door discussie en argumentatie. In veel gevallen stuiten inspecteurs bij de invulling van open doelvoorschriften om die reden op een grijs gebied.

Stijl van handhaven
Bij het bepalen van de grenzen van de inspanningsplicht van bedrijven in de onderzochte voorbeelden, speelde onder meer de individuele stijl van handhaving en expertise van inspecteurs een rol. Andere factoren die de invulling van open doelvoorschriften kunnen beïnvloeden, zijn de weerstand van bedrijven en de mate waarin inspecteurs standvastig en onafhankelijk beoordelingen kunnen vormen. Wanneer overtreding van de regels de oorzaak was, werd deze in geen van de onderzochte casussen tijdens inspecties opgemerkt. Van invloed hierop waren te weinig menskracht in combinatie met de grootte en complexiteit van de Brzo-bedrijven.

Papieren en operationele werkelijkheid
Ook was er een groot verschil tussen de papieren en operationele werkelijkheid die het signaleren van overtreding van de regels via systeemcontroles bemoeilijkte. Verder speelde de kennis en expertise van inspecteurs een rol en was er sprake van een onvoorspelbaarheid van ongevallen en het bestaan van nieuwe of onzekere risico’s. Dat alles maakt het voor inspecteurs moeilijk om het overtreden van de regels als oorzaak van een ongeval op te merken.

Geen handhavingsacties
Bij ongevallen waarbij overtreding van regels de oorzaak was, werd dit niet gedetecteerd. Daarom werden geen handhavingsacties ingesteld. In het algemeen ervaarden de geïnterviewde inspecteurs, vanwege gebondenheid aan de Brzo-handhavingsstrategie, geen ruimte in het kiezen tussen verschillende sanctiemogelijkheden wanneer zij het overtreden van regels eenmaal hadden vastgesteld. Dit zorgt ervoor dat inspecteurs zich vooral concentreren op de vraag of sprake is van regelovertreding en niet op welke manier daarop via handhaving dient te worden gereageerd.
Omdat in de chemische industrie de complexe bedrijfsprocessen zich blijven ontwikkelen en daardoor steeds nieuwe risico’s ontstaan, is een flexibele manier van inspecteren noodzakelijk. De huidige studie toont aan dat de effectiviteit van deze strategieën in grote mate afhangt van de omstandigheden waaronder zij vorm krijgen. De inspecteurs dienen niet alleen te beschikken over voldoende capaciteit, informatie en expertise om situaties en gedragingen te beoordelen, maar ook over het zelfvertrouwen en de bestuurlijke steun om aan deze beoordelingen gevolg te geven.

Subsidie
Het onderzoek is mogelijk gemaakt door subsidie van het Programma Handhaving en Gedrag. Dat richt zich op de ontwikkeling en verspreiding van wetenschappelijke kennis over gedrag in relatie tot regelnaleving. Vanuit verschillende disciplines van de wetenschap kijkt het programma naar de grote beleids- en handhavingsvraagstukken.
Het programma Handhaving en Gedrag is een samenwerkingsverband tussen de Belastingdienst, Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT), Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA), Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ), Inspectie SZW en het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid (het CCV). Het expertiseteam Gedrag en samenleving van het CCV verzorgt de projectleiding van het programma.

Bron: Het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid.